오퍼튜니티존 건설 증가분의 3분의 2는 선별 효과였다

미국 오퍼튜니티존(Opportunity Zone, OZ)으로 지정된 지역은 지정되지 않은 지역보다 상업용 건설 착수가 훨씬 많아. 그런데 연방준비제도(Fed) 이코노미스트 세 명이 낸 논문은 그 차이의 상당 부분이 정책 효과가 아니라고 말해. 주지사들이 애초에 개발이 이미 계획돼 있던 땅을 OZ로 골라 지정했을 뿐이라는 거야.¹

세금 혜택을 어디에 줄지, 주지사가 골랐다

OZ는 2017년 세제개편법(Tax Cuts and Jobs Act)으로 만들어진 제도야. 저소득·고빈곤 인구조사구역(census tract) 중 최대 25%를 주지사가 골라 OZ로 지정하면, 그 안의 투자에 자본이득세 우대가 붙어.¹

문제는 여기서 생겨. 주지사가 “이미 개발 붐이 일고 있는 구역”을 골랐다면, 그 구역의 건설 증가는 세제혜택 때문이 아니라 원래 일어날 일이었을 수도 있잖아. 이 선별(selection)과 실제 정책 효과를 갈라내는 게 이 논문이 하려는 일이야.

건축 허가 전 단계까지 보는 데이터로 갈랐다

저자들은 Dodge Data & Analytics의 프로젝트 단위 데이터를 썼어. 이 데이터는 건축가를 선정하고 설계에 들어갔지만 아직 허가는 신청하지 않은 “계획(planning) 단계” 프로젝트까지 잡아낸다는 게 핵심이야. OZ 지정 이전부터 이미 개발이 움직이고 있었는지를 구분할 수 있다는 뜻이지.¹ 대상은 건설비용 50만 달러 이상 프로젝트(창고류는 기준이 더 낮음)고, OZ 이전(2004~2017년)과 이후(2018~2023년) 시기를 나눠 계획·착공·완공 건수를 집계했어.¹

숫자로 보면 이래. 아무것도 통제하지 않고 비교하면 OZ 지정 구역은 미지정 적격 구역보다 건설 착수가 구역당 0.47건 더 많아. 그런데 지정 이전부터 있던 계획 활동을 통제하면 이 차이는 0.17건으로, 거의 3분의 2만큼 줄어들어.¹ 즉 OZ 지정 구역이 더 많이 짓는 것처럼 보였던 이유의 상당 부분은, 애초에 더 많이 지을 예정이던 땅을 골랐기 때문이야.

어떤 기준으로 골랐는지가 결과를 가른다

주마다 선정 기준이 달랐어. 저자들은 각 주의 선정 방식을 세 가지 척도로 나눠 측정했는데, 그중 하나는 흥미로워. 주별 공식 선정 기준 문서를 GPT-5.2에 읽혀 “투자 잠재력을 얼마나 중시했는지” 1~5점으로 매긴 거야.¹ 텍사스는 만성 실업·낮은 인구밀도·최근 자연재해 지역을 우선했다고 밝혀 1점을 받았고, 인디애나는 기존 경제개발 프로그램과 투자 유치 가능성을 근거로 들어 5점을 받았어.¹

이 차이는 실제 결과로 이어져. 투자 잠재력만 고려했다고 밝힌 주에서는 OZ 지정에 따른 건설 반응 예측치가 구역당 0.22건인 반면, 빈곤 등 필요(need) 요인만 고려했다고 밝힌 주에서는 0.06건에 그쳐.¹ 투자 유망 지역을 우선한 주일수록 지정 구역의 건설 증가폭이 더 컸다는 뜻이야.

구조모형이 뽑아낸 “진짜” 효과는 12%

저자들은 선별 효과와 정책 효과를 분리하려고 구조모형을 세워 추정했어. 그 결과 OZ 지정이 실제로 지정 구역의 건설활동을 늘린 폭은 약 12%였어.¹ 이 모형으로 정책 우선순위를 바꿨을 때의 효과도 계산했는데, 주가 선호하는 구역의 평균 빈곤율이 2%포인트 더 높아지도록 기준을 바꾸면 OZ 지정의 효과는 구역당 건설착수 약 0.01건만큼 줄어들어.¹

같은 논리를 실제 정책 변화에도 적용해봤어. 최근 통과된 One Big Beautiful Bill Act(OBBBA)는 OZ 자격 기준의 소득·빈곤 문턱을 더 엄격하게 바꾸는데, 이 모형으로 시뮬레이션한 결과는 주지사가 낙후 지역을 더 우선시하도록 만든 것과 비슷한 효과를 내. OZ가 더 가난한 지역으로 옮겨가지만, 그 대가로 프로그램의 건설 유발 효과는 더 작아진다는 거야.¹ 취약 지역을 더 정확히 겨냥할수록 개발 유인 효과는 약해지는 상충 관계가, 세제 설계를 바꿔도 그대로 남는다는 뜻이지.

다른 연구와 비교하면

이 결과가 완전히 새로운 건 아니야. Wheeler(2022)는 OZ 지정 구역에서 월별 신규 개발 확률이 약 20% 늘었다고 봤는데, 이 논문이 사전 계획 활동을 통제한 뒤 얻은 추정치(27% 더 많은 건설 착수)도 크게 다르지 않아.¹ 다만 Glasner 외(2026)는 단독주택을 포함한 전체 신규 주택공급이 OZ에서 크게 늘었다고 봤는데, 이 논문은 단독주택은 빼고 다세대·상업용 건물만 봐서 사전 계획을 통제한 뒤 구역당 0.13~0.16건 늘었다는 더 작은 증가치를 냈어.¹ 뭘 세느냐(전체 주택 대 다세대·상업용)에 따라 그림이 달라질 수 있다는 얘기야.

아직 모르는 것

이 논문은 2023년까지의 건설 데이터를 다뤄. OBBBA의 새 자격 기준이 실제로 시행되면 이 모형이 예측한 상충 관계(더 가난한 지역 지정 대 더 작은 효과)가 실제 데이터로도 재현되는지는 아직 확인된 게 아니야. 저자들은 그걸 시뮬레이션했을 뿐이고, 새 기준을 적용한 실측 데이터는 아직 없어.

각주

1. Federal Reserve Board (David Glancy, Robert Kurtzman, Lara Loewenstein), 「CRE Development Potential and the Selection of Opportunity Zones」(FEDS 2026-056, 2026) 논문 원문 ↩︎ ↩︎² ↩︎³ ↩︎⁴ ↩︎⁵ ↩︎⁶ ↩︎⁷ ↩︎⁸ ↩︎⁹ ↩︎¹⁰ ↩︎¹¹ ↩︎¹² ↩︎¹³